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汪玉凯的博客

国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授

 
 
 

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教授、博士生导师。现任国家信息化专家咨询委员会委员,国务院电子政务示范工程总体专家组成员,国家行政学院公共管理教研部教授,北京大学政府管理学院、大连理工大学管理学院博士生导师。另外还兼任:中组部等多家中央部委培训中心客座教授,武汉大学等多所高校公共管理学院兼职教授,厦门等多家地方政府顾问,美国思科公司电子政务专家俱乐部专家等。享受国务院特殊津贴,有突出贡献专家。 近年来致力于公共管理、中国政府改革以及电子政务方面的研究。出版各类著作20余部。

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重建改革共识,推进政府的实质性改革 ——关于中国改革进入战略转折期的价值分析及应对策略  

2006-12-06 20:02:00|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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重建改革共识,推进政府的实质性改革


 

    ——关于中国改革进入战略转折期的价值分析及应对策略

    ■汪玉凯

    党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议,提出了未来我国改革、发展的战略,这对我们今后的发展无疑会产生深远的影响。但是能否顺利实现这些战略,从改革的视角,主要取决于以下三个变量:一是对改革的局势能不能做出准确的判断;二是能不能重新建立对改革的共识;三是能不能推动政府的实质性改革,用政府改革带动其他改革。

    一、关于改革局势的整体判断

    如何认识目前的改革形势,或者中国的改革处于什么发展阶段,将是一个十分重要的问题。在这方面,我们似乎可以做出如下两个基本概括。首先从发展的角度看,中国毫无疑问地正处在一个战略机遇期,这样的战略机遇对任何一个国家都不是随时都有的;其次,从改革的角度看,中国正处在一个战略转折期,也就是说,经过27年的改革开放,中国的改革正面临一个新的、至关重要的战略转折阶段。这种转折的主要标志有三:

    一是人们对改革的价值认同发生了重要变化。改革开放初期大家都想改革,认为改革能给人们带来利益,因此对改革有很高的期望值,也有很高的价值认同感,但是经过27年的漫长改革历程后,目前这种价值认同发生了很大变化,甚至可以说几乎不复存在。这不仅表现在许多人对改革本身发生了很大的分歧,比如“医疗改革使越来越多的看不起病”,“教育改革使越来越多的人上不起学”,“住房制度改革使越来越多的中国人买不起房”的说法,广泛流行,也使许多人,包括政府官员、普通民众,都感到困惑。未来的改革究竟向何处去,似乎在重新考问中国。

    二是改革的聚焦点发生了变化。改革开放初期,人们对改革的侧重点的关注,主要集中在经济层面,也就是说,人们普遍关心的是,经济体制改革,经济政策的调整,会在多大程度上促进经济社会的发展,给个人带来实惠。但现在人们越来越把改革的聚焦点集中在政府。换句话说,政府改革成为所有改革的聚焦点。因为人们发现中国的几乎所有改革,最终都是由政府主导和推动的,这些改革能否真正推进,取得成效,与政府自身的作为是紧密相连的。比如市场化改革、国有企业改革、医疗、教育、投资、金融、住房等改革以及事业单位改革、社会管理体制改革等,能否深入,很大程度上取决于改革主体本身的改革。换句话说,政企不分、政资不分、政事不分、政府与社会中介组织不分,主要矛盾都在政府,而不在对方。

    三是中国社会目前面临的突出问题发生了变化。改革开放初期,中国面临主要问题是共同贫穷,如何尽快摆脱贫困,快速推动经济发展,成为当务之急。但是现在中国社会面临的主要问题和改革开放初期相比,有了很大的变化。如贫富差距拉大,超出了目前中国社会能够承载的能力;社会矛盾、社会冲突加剧;腐败现象突出,引起社会的普遍不满等。中国社会当前面临的这些问题,也在一定程度上降低了人们对改革的共识。

    上述三个标志决定了目前中国的改革进入一个非常特殊的战略转折期。如果我们不能顺利实现这种转折,就会直接影响对战略发展机遇期的把握。因为这个难得的战略发展机遇期,是要靠社会动力来推动的,如果改革的社会动力不足,或者选择失当,就会贻误发展的大好机遇,使机遇擦肩而过,搞的不好,还可能走很多回头路,甚至付出巨大的代价。由此可见,在目前对改革出现种种疑虑、纷争的情况下,力争改革的战略转折能够平稳、顺利地实现,这对改革的领导和决策层来说,无疑是至关重要的。

    二、重建改革共识,成为当务之急

    既然人们对改革产生了明显的分歧,甚至改革的共识已经不复存在,那么,在改革的战略转折过程中,当务之急就是要重建改革的共识。我们之所以关注改革的共识,至少有三方面理由。

    首先,能不能达成对改革的共识,直接涉及到对过去27年中国市场导向改革的整体评价。中国27年的改革尽管曲折、艰难,但是市场化导向改革的方向是无可置疑的。如果离开这个基础,改革的共识是无法达成的。

    其次,重构改革的共识,还涉及到人们对目前中国社会面临一些突出问题的看法。也就是说,中国社会目前面临的某些突出问题,到底主要是由改革造成的,还是由于其他问题造成的,这些都是非常关键性的问题。

    第三,重构改革的共识将直接影响到中国未来对改革走向趋势的选择。因为中国未来改革发展的走向,是以对现实判断为基础的。如果离开对目前中国改革的基本价值认同,未来改革往哪里走,就可能是迷茫的。

    从中国过去改革的实践来看,我以为有三个问题,应该成为达成共识的基础:第一,从整体上看,中国的市场化改革不是改过了头,很多问题恰恰是因为这方面的改革没有到位引发的;第二,对于过去的一些具体改革要进行客观的分析,不是说整体上肯定市场化改革的方向,就要肯定所有具体改革的正确性。实际上,有些改革虽然方向对,不一定策略以及采取的具体措施也对。比如医疗、教育领域出现的问题,实际上就是将市场作用应用不当造成的,对类似这样的问题,需要进行深刻的反思和总结;第三个,就改革的整体布局来看,行政体制改革、特别是政治体制改革明显滞后,拖了整个改革的后腿。对这方面的问题,不能把板子一味地打到其他改革方面,更不能以此否定整个改革本身。

    三、用推动政府的实质性改革,带动其他改革

    如果上面的分析能够成立,那么我们就可以看出,未来中国的改革的趋势,不是市场化改革要不要坚持的问题,而是必须坚定不移地继续进行;影响中国改革深入的瓶颈不在经济领域,也不在社会领域,而是包括政治体制在内的政府自身的改革。那么,接下来的问题就是,中国未来改革发展,能不能实现这样的跨越,或者说如何实现这种跨越?换句话说,要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用,改变目前政府力量过于强势,市场力量想对薄弱的不均衡的状态,就必须对政府的体机制有实质性的改革,否则,再过若干年,可能问题依然如旧。从这个意义上说,实现中国改革的战略转折,关键是要推进政府自身的实质性改革。这是笔者认为党的十六届五中全会之所以要把行政管理体制改革作为未来中国发展关键的原因所在。

    在推进中国政府后的实质性改革的过程中,有三个关键点需要明确:一是政府改革的推进策略,要有根本性改变:政府改革不能孤军深入,要与重构公共服务体系改革等进行整体的制度设计,要最大限度地减少领导人个人对行政管理体制、机制的影响,发挥法治、制度的权威;二是要防止改革过程的低效率重复,也就是要最大限度地避免以往那种每次行政体制改革的目标雷同,但最终的结果常常是低效率重复的现象;三是要有实质性政治体制改革的配套,如改革干部选拔任用制度、扩大民主、坚强权力的监督的制度安排等。因为大量的事实证明,中国政府管理中的很多问题,表面上看在政府的公共治理层面,但通过行政体制改革解决这些问题的能力是十分有限的。如果没有政治体制改革的配合和推进,这些问题中的关键问题,也许一个都解决不了。

    2004年我曾经在一篇文章中提出未来中国公共治理的14字方针,即“严治官”、“善待民”、“创新政体”、“稳定银根”。经过近两年实践,我们看到在这四句话中,有关“严治官”、“善待民”、“稳定银根”方面都取得了一系列实质性进展:通过加大反腐败的力度,树立新的政绩官,以及推行问责制等,加强了对官员的管理和管教;通过贯彻以人为本的科学发展观,关注弱势群体的利益,解决三农问题,着手建设社会主义新农村,在解决老百姓的困难和问题方面,也有了新的起色;通过持续的宏观调控,也使中国的经济大体保持了持健康的发展态势,没有发生大起大落,惟独在创新政体方面,依然不能使更多人的感到满意,政府的职责不清,相互扯皮、推委,部门利益、行为扭曲以及官员的选拔、公众对政府的制约、民众的参与等方面,并没有实质性的进展。从长远发展看,如果我们在方面不能大胆地借鉴人类优秀的文明成果,过多地强调中国特色,不能在政治体制方面有关键性的突破,不仅会直接影响未来中国改革的战略转折,甚至还会付出很高的代价。这一点,务必需要我们更加关注。

    (作者单位:国家行政学院公共管理教研部)

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