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汪玉凯的博客

国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院教授

 
 
 

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教授、博士生导师。现任国家信息化专家咨询委员会委员,国务院电子政务示范工程总体专家组成员,国家行政学院公共管理教研部教授,北京大学政府管理学院、大连理工大学管理学院博士生导师。另外还兼任:中组部等多家中央部委培训中心客座教授,武汉大学等多所高校公共管理学院兼职教授,厦门等多家地方政府顾问,美国思科公司电子政务专家俱乐部专家等。享受国务院特殊津贴,有突出贡献专家。 近年来致力于公共管理、中国政府改革以及电子政务方面的研究。出版各类著作20余部。

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浦东合并南汇 机构人员调整面临“大考”  

2009-05-20 07:38:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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浦东合并南汇机构人员调整面临“大考”

2009-05-19 15:18来源:新民网作者:刘坤进入论坛共 0 条评论

著名行政学专家、国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯 资料图片

【新民网?独家报道】随着浦东南汇合并方案尘埃落定,关于合并细则的讨论也逐渐升温:此次上海的行政区划“手术”,到底将如何进行?

5月13日,中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声在此间召开的原南汇区行政区域划入浦东新区工作会议上,强调“敢闯敢试确保有序交接”。

对于两区合并,上海高层的设想是:实现战略载体联动,有利于拓展产业发展空间,突破资源环境承载力制约,形成上海未来发展新的发动机和增长极。

这将是一场颇为壮观的“手术”——浦东新区将和南汇区“全面缝合”,构建一个“大浦东区”。据中新社早前报道,合并后的浦东,面积将超过1200平方公里、人口将达到260多万。

而在这场“手术”的背后,是影响更为深远的战略布局——在不到一个月时间里,国务院先后批准上海建设“双中心”和深圳建设“五大中心”的定位,加上之前获批的天津滨海新区综合配套改革试验区,从而引发媒体关于“沿海三大综改区‘竞跑’”的感叹。

“上海动手术, 将对全国产生示范效应。”著名行政学专家、国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯接受新民网专访时表示,上海的两区合并,既是上海未来发展战略的一部分,亦将对全国产生影响——像上海这样的大城市、经济龙头,都可以在行政区划上“动手术”,“这意味着其他省市遇到行政区划不合理的方面,也不是不可以作出调整的”。

而“示范效应”的关键在于,这场“手术”的效果如何——其间,涉及机构合并、人员调整、产业整合、基础设施建设、公共服务体系重构等诸多方面。

摆在面前的最大难题是,人员和机构该如何调整?

“官员怎么安排,这是很大的难点。”陈奇星坦言。陈的身份是中共上海市委党校行政学教研部主任、政府研究所所长,多年研究当代中国政府与行政改革。他表示,浦东新区最初是小政府,合并后,机构和人员肯定会在原来基础上扩大。

“一般的干部比较好安排,关键是领导干部如何调整?”陈奇星表示,人员和机构的调整应该贴合今后的发展定位,对职能需要强化的部门(比如公共服务方面),相关机构应予强化;而某些职能需要削弱的部门,相关机构则会面临削减甚至裁撤……

可以说,上海正面临着一场“大考”——浦东新区和南汇区的现有机构如何“动手术”?富余人员如何“消化”?各个方面如何保证“无缝衔接”?这都是需要仔细思量的“考题”。

为此,新民网对著名行政学专家、国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯进行了专访,力图梳理权威专家关于上海行政区划调整的建言,或可作为改革参照。(新民网记者 刘坤)

上海行政区划“动手术” 新民网梳理专家七大建言:

建言一:合并要体现大部制思维 不走“回头路”

建言二:浦东未来“角色”和行政架构要匹配

建言三:事业单位改革不能“落后” 以免走弯路

建言四:机构人员调整 长痛不如短痛

建言五:用改革的姿态消化富余人员 以免陷入利益纠缠

建言六:两区合并 很多部门可以“党政合一”

建言七:上海要敢于“动手术” 为全国做示范

合并要体现大部制思维不走“回头路”

专家建言:

“要充分体现我们目前大部制改革的思维,按照小政府、大社会的思路,按照政府、市场、社会相对平衡的整体思路,来调整新的浦东行政架构。”

新民网:在两区合并过程中,对于原先的两套机构和人马,您认为该如何调整?

国家行政学院教授汪玉凯:从行政的角度讲,这两个区的合并会面临很多问题。

比如说原先有两套架构,浦东一套,南汇一套,部门要进行整合。我认为这个整合不应该完全从安排人力的角度出发。而且要充分体现我们目前大部制改革的思维,按照小政府、大社会的思路,按照政府、市场、社会相对平衡的整体思路,来调整新的浦东新区行政架构。

据我所知,浦东的行政架构,在过去就有过很多创造。这方面我有过一些研究。我们的行政体制最大的问题就是,最初的、新的思维往往在实践中会被传统的东西所吞噬、慢慢同化;在实践中遇到很多问题后又会慢慢回归到传统模式。深圳也存在这样的问题。这是行政大环境的问题,如果大环境不改,仅靠小环境改动,它的能力和作用也是受到很多制约的,是相对有限的。

所以我认为,整合浦东和南汇首先需要注意的是,一是我们要有新的理念——大部制思维;政府、市场、社会平衡发展;小政府大社会,等等。用新的理念来调整我们的行政架构。

二是防止被同化,防止实践中受到传统的种种影响而走“回头路”。真正一些好的东西,如果能够变成好的经验,可以快速在全国放大,这样就能够产生一种气候和影响,而不是孤军奋进——好的东西能够及时总结和推广,给整个行政体制改革提供参考经验,这也是非常有意义的。(新民网 记者 刘坤)

浦东未来“角色”和行政架构要匹配

专家建言:

“在浦东和南汇的整合过程中,行政体制改革和事业单位改革应该整体考虑,而且应该站在未来浦东发展的制高点上来考虑。”

记者:除了机构和人员,合并时还有哪些方面应该尤为注意?

国家行政学院教授汪玉凯:我觉得,浦东的调整应该把行政体制改革和事业单位改革、公共服务体系重构进行整体考虑。千万不要光为了解决两个区的行政架构、人员组合,就行政而谈行政。

实际上,我们目前的行政架构,除了行政机构外,还有大量的事业单位,这些事业单位是提供公共服务的,如何将行政体制改革和事业单位改革统一来考虑,也是一个非常有价值的问题。在浦东和南汇的整合过程中,行政体制改革和事业单位改革应该整体考虑,而且应该站在未来浦东发展的制高点上来考虑。

比如,浦东在上海“双中心”中扮演的是什么样的角色,这样的角色需要什么样的政府管理架构、什么样的公共服务体系——按照这种思路和角度来进行“重构”,浦东的整合便不是简单的两区行政架构的整合,而是按照一种改革的思维和新的理念来进行整合,这样才更有示范意义。(新民网记者 刘坤)

事业单位改革不能“落后” 以免走弯路

专家建言:

“在事业单位改革方面,浦东完全应该走在前面,而且还应该和浦东的行政区划调整统一考虑”

新民网:您刚提到的事业单位改革,主要包括哪些?

国家行政学院教授汪玉凯:我们过去的事业单位鱼龙混杂,有的是行政性事业单位,本来应该是行政机关,结果人为把它弄成了事业单位,这类机构应该完全回归行政机关,不要过多考虑编制问题;另外一些是经营性的事业单位,比如报社、出版社等,完全可以剥离出去,市场化,变成企业,不要在事业单位的体系中。

实际上我们讲的重点改革事业性单位还是中间这部分,即公益性事业单位。而公益性事业单位又分为两部分,一部分是“纯公益”的(基本是纯公共产品提供),另一部分是“准公益”的(提供公共产品,但运作方式可借助市场机制)。我认为应该在这两方面做重点区分——纯公益的和准公益的,如何采取不同的措施进行改革。并且要和未来浦东发展的架构有机整合起来,这也是非常有价值的。

新民网:您觉得浦东和南汇合并过程中,有可能实现这方面的设想吗?

汪玉凯:完全可以实现。这个大方针国家已经定了,全国都在走这一步路,浦东更不存在问题;除了像少量出版社比如人民出版社保留,大量的出版社都会变成企业。在事业单位改革方面,浦东完全应该走在前面,而且还应该和浦东的行政区划调整统一考虑,这样就不会走“弯路”。(新民网 记者 刘坤)

机构人员调整长痛不如短痛

专家建言:

“浦东的发展需要什么行政架构,就安排什么架构,不要简单的为了消化人员、安置人员而多设机构,这个一定要把握住,否则会带来很多后果。”

新民网:您所提到的机构调整新思路,具体该如何理解?

国家行政学院教授汪玉凯:我觉得有这么几点,一个是不要因为原来两个区干部多而人为多设机构——浦东的发展需要什么行政架构,就安排什么架构,不要简单的为了消化人员、安置人员而多设机构,这个一定要把握住,否则会带来很多后果。

长痛不如短痛,这是我的一个基本看法。我们这次地方机构的改革,很重要的思路就是,让地方有更大胆的探索,有更多自主决定权。中央会控制你的编制和机构数量,在机构和编制的数量固定的前提下,设立哪些机构,完全把权力交给地方。浦东的这次整合,这方面的自主权力应该会更大,不论是中央还是上海,都会尊重浦东的自我创新的。

第二点,要把行政架构的整合、改革和设置,同事业单位改革、公共服务体系重构结合起来。我的看法是,应该在制定两区合并方案时,对两区的事业单位体系也进行整合,就是说,把它放在一个方案里——不要先搞两年行政(机构改革),然后再来搞事业(单位改革)。这样可能会带来新的问题。

第三点是,要探索在新的行政区划整合后,新的行政运行架构中,如何体现对公权力的有效监督。我认为这是我们目前最大的问题。中央很明确地讲过,我们要探索决策权、执行权、监督权“三权”分立。这方面应该在浦东新的整合架构中得到更好的体现。目前,不论是中央改革还是地方探索,这方面是最大的弱项。虽然中央明确提出了决策权、执行权、监督权分立、制约,但到目前为止各地的探索还没有找到好的突破口,这方面浦东应该走在全国前列。如果能对这方面作出探索,对全国都是有重要借鉴意义的。(新民网 记者 刘坤)

>>上海行政区划“动手术” 新民网梳理专家七大建言:

用改革的姿态消化富余人员以免陷入利益纠缠

专家建言:

“要用改革的姿态来消化这些富余出来的行政人员,而不是‘为了安排行政人员而安排行政人员’——要有一种新的思路”

新民网:两区的机构合并后,富余出来的行政人员,该如何调整?

国家行政学院教授汪玉凯:浦东这次的调整肯定会遇到行政人员的问题。原来是两套架构——两个发改委、两个卫生局、两个文化局,等等,会遇到很多问题。

我的意见是,要用改革的姿态来消化这些富余出来的行政人员,而不是“为了安排行政人员而安排行政人员”——要有一种新的思路,在新的体制框架和运行状态下,来消化这些富余人员。这可能更有价值。

新民网:之前类似的合并,一般都是保留大的区域,将小的区域机构打散、并入大的区域中,您认为这次上海的浦东和南汇会如何调整?

汪玉凯:我觉得这种模式也不会排除。虽然要有新的思维和思路进行整体布局,但也不能一点也不照顾现实。两者之间要找到平衡点。对于你所说的方案,也可能会在某些方面采取这种思路和办法。

新民网:这样大规模的行政区划调整,可能会伤及不少人的利益。

汪玉凯:这个是必然的。(两区合并)肯定会涉及利益分配,特别涉及到很多公务员的去留。即是大事,也涉及到每个人的切身利益,处理起来会比较棘手。必须要大家能够服从大局,才能把这个问题解决好做好,否则可能陷入个人利益的纠缠当中。(新民网 记者 刘坤)

两区合并其实很多部门可以“党政合一”

2009-05-19 16:13来源:新民网作者:刘坤进入论坛共 1 条评论

专家建言:

“如何找到最经济的、最有效的行政架构,这是我们需要探索的。”

新民网:两区合并中,对于一些重要机构比如人大和政协,您认为该如何调整?

国家行政学院教授汪玉凯:我一直主张的观点是,中国共产党是执政党,很多情况下,既然党政不能分开,那在很多地方就完全可以体现“党政合一”。比如,宣传部门和文化部门可以挂两个牌子(一套人马),就像党的纪委和政府的监察部门一样。另外,组织部门和人事部门也可以(合并),统战部门和政府的民族事务和宗教事务管理部门,我认为也是可以(合并)的。

这样既能减少行政开支,又能减少不必要的人员浪费,还能减少很多不必要的掣肘。

对于人大和政协,变化的可能性是比较小的。区里的人大和政协不大可能变动。

不过我认为在官员的分工模式上可以考虑有所变化。比如,我认为将来在大浦东区的架构里,人大主任和政协主席是否能够进入常委中,参与整个党内决策机制,这个可能会比较重要。这一点在中央层面体现的比较明显,全国政协主席、全国人大常委会委员长都是政治局常委。

地方上目前还没有这种模式,但我认为在目前的执政条件下,如果能够将区级政协主席、人大常委会主任纳入常委中参与决策,可能会对整个区的管理运作产生比较正面的影响。这样,人大和政协既不会被边缘化,它们的作用也能够更好地发挥。这些都是值得思考的问题,我们在不能进行党政分开的情况下,如何找到最经济的、最有效的行政架构,这是我们需要探索的。

另外,加强人大对政府的约束和监督,包括司法监督、立法监督、行政监督,这方面我们的地方政府都可以有所作为,做一些探索。要总体来考虑,不要就行政来谈行政。(新民网 记者 刘坤)

上海要敢于“动手术” 为全国做示范

2009-05-19 16:27来源:新民网作者:刘坤进入论坛共 0 条评论

专家建言:

“连上海都可以动,其他地方更可以动。整合后带来的经验和教训,对我们下一步整合其他地方的行政区划、调整不合理的行政区划,可能会起到示范效应。”

新民网:上海的浦东新区和南汇区合并的意义,您认为会体现在哪些方面?

国家行政学院教授汪玉凯:从反面来讲,如果行政区划不合理,会导致我们走很多弯路。到时再回头看,问题就比较严重了,到那个时候才醒悟的话,会造成许多不可挽回的事实。

去年我参加了长株潭(长沙、株洲、湘潭)整体方案的制定,这是一小时交通的城市圈。但过去行政壁垒是非常严重的,株洲和湘潭是两个重工业城市,产业有很多雷同的方面,而且它们在(湘江)上游,它们的污染又不好好治理,这对位于下游的中心城市、省会城市长沙带来非常大的危险。如果没有统一的规划、行政上的干预,这三个城市是很难整合的。

所以我们做方案时说,即使这三个城市目前暂时不能打造成一个大城市,也应该最大限度削减它们的行政壁垒,比如说现在3个城市可以统一规划,包括基础设施、电话区号等。

行政壁垒往往会造成是非常严重的后果。从这方面讲,上海也意识到浦东和南汇的发展格局存在一定问题。率先从行政上解决问题,我认为这是明智之举,也是比较有战略意义的选择。

我认为它会产生示范效应——上海这样的大城市,我们的经济龙头、金融中心、航运中心,都可以在行政区划上“动手术”,这意味着其他地方遇到行政区划不合理的方面,也不是不可以调整的。连上海都可以动,其他地方更可以动。所以我认为,上海的两区整合带来的经验和教训,对我们下一步整合其他地方的行政区划、调整不合理的行政区划,可能会起到示范效应。(新民网 记者 刘坤)

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